年修订的《行政处罚法》中新增了责令关闭这一处罚方式，是最为严厉的行政处罚种类之一。概念是适用的基础，理解其概念重点是违反行政管理秩序、制裁性和行为罚而非资格罚三点内容。具体适用的重点，一是在适用领域上，由原有安全生产领域、生产经营与人的生命健康紧密关联等领域、环境保护与治理领域、疾病防控领域扩展到网络运营领域，还可以扩展到其他领域，如既往立法中取缔所适用的事项；二是在适用选择上，责令关闭应该要依据具体情节具体进行行政裁量，而在既往具体领域内的行政裁量中并未出现责令关闭的法条，于未来修法时可以适当进行相应完善。
在我国的行政法律规范中，不乏“责令”的身影，它被广泛地应用于行政制裁，比较有代表性的是责令停产停业、责令纠正或改正、责令赔偿相应的损失、责令悔过，却因“责令”的内容不同，学界对其也有不一样的解读。2021年新修订的《行政处罚法》丰富了行政处罚的种类，第9条第1款第1-5项的法律条文采用了列举的方式，分别可以对应申诫、财产、资格、行为和人身这五大处罚类型，其中第4项保留了“责令停产停业”且增加了“责令关闭”这一行政处罚的行为罚方式。虽然责令关闭作为全新的行政处罚种类，被明确地列入作为行政处罚总则的《行政处罚法》中尚属首次，但我国《环境保护法》第60条与原《安全生产法》第108条（即新《行政处罚法》第113条）等单行法的行政处罚相关规定已经先迈出了步伐。与此同时，责令关闭也见诸司法案例中：在“江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司诉广东省江门市蓬江区人民政府环境保护行政管理案”中出现的责令关闭，是出于环境保护需要、依据相关法律规定作出的行政命令，而非行政处罚；而在“上海勤辉混凝土有限公司诉上海市奉贤区人民政府责令关闭行政决定案”中，责令关闭被认定为行政处罚。这些立法与司法实践对我们今后的法律适用提出了一系列的问题：第一，作为适用的前提，责令关闭在行政处罚中的概念是什么？第二，除却我们常见的有关于环境保护与安全生产等领域，在时代不断发展的今天，还会有哪些领域可以适用责令关闭？第三，责令关闭属于较为严厉的行政处罚，当法律法规中存在着不同的处罚方式，又应当如何选择？上述问题需要我们进行深入研究与探讨。
责令关闭在新《行政处罚法》确立为行政处罚之前，散见于多部法律法规之中，学界对责令关闭的专门研究是少有的。因此，责令关闭及其相关概念作为适用研究的基础，必须把握并明了其特殊之处，才能开始对具体适用的研究。
其实早在一百多年前的中国法律中，就存在着与责令关闭相近的处罚方式。可见于清光绪三十四年，即公元1908年颁布的《违警律》第24条，其中有“于六个月以内犯本款至三次以上者，应令停业至十日为止，若屡犯不改则勒令歇业”的条文规定。“勒令歇业”这一短语于新中国成立前的《违警罚法》中继续沿用，直至“六法全书”尽废。“勒令歇业”与前一句中的“令停业”不同，停业是在一定时间范围内禁止营业，而勒令歇业则是无期限地禁止营业。那么一百多年之后的中国法律中所出现的“责令关闭”有着什么样的含义呢？
明确行政处罚中责令关闭的概念，需要先明确如下几点：其一，既然责令关闭是行政处罚的一种，它的基本前提是公民、法人或其他组织违反行政管理秩序；其二，责令关闭在新《行政处罚法》第9条第1款第4项中，位列限制开展生产经营活动与责令停产停业之后，是比二者更为严厉的处罚方式；其三，根据以往的立法条文，责令关闭是由具有批准权力的人民政府实施的。基于上述分析，笔者将责令关闭的概念定义为：当法人或其他组织，因严重违反行政管理秩序，而限制生产经营活动与责令停产停业不足以维护公共利益与社会秩序之时，由有批准权力的人民政府采取的最为严厉的行政处罚种类之一。
前文提及，“江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司诉广东省江门市蓬江区人民政府环境保护行政管理案”中，责令关闭决定是否合法作为本案的争议焦点之一，判决书中特别论述了蓬江区政府的出发点是区域生态环境保护和污染整治工作的需要，该行政行为在性质上是行政命令而非行政处罚。而在“上海勤辉混凝土有限公司诉上海市奉贤区人民政府责令关闭行政决定案”中，责令关闭则被认定为行政处罚。可见，责令关闭并不一定完全出现于行政处罚的情形。在前案中，法院判决虽然没有说明其行为性质，但笔者认为，生态环境保护和污染整治是行政管理目标之一，而该责令关闭则是为了保障这一行政管理目标进行的措施，此处的责令关闭应是一种行政强制。在后案中，是因为违反了我国《水污染防治法》中所规定的排放污染物的行政管理秩序，依据有关规定法律规定而对其采取的制裁措施。因此，判断行政处罚中责令关闭的关键，就在于法人或其他组织是否违反了行政管理秩序，行政机关采取的责令关闭的行为是否具有制裁性质。
责令关闭、责令停产停业与吊销许可证件同样都是违反了行政管理秩序，三者有一定的联系，但重要的是进行区别。在我国《食品安全法》第125条与第126条当中，均有着这样的规定：“违反本法规定，有下列情形之一的······情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”。一个“直至”则表达出两点：一是吊销许可证件比责令停产停业更为严厉；二是责令停产停业具有一定的期限要求。对第二点进一步而言，如果被处罚者在该规定期限内纠正了违法行为，则可以恢复生产与经营。而责令关闭则是永久性的，没有期限的限制。有学者在进行比较之时，使用“企业关闭”与“勒令关闭”的短语，笔者认为上述短语与“责令关闭”实属异曲同工，而责令关闭为最新法律文本所确定的行政处罚种类，在今后的论述中应以此为准，但不影响二者之间的比较内容。
在早期的研究当中就有一部分学者主张，将责令停产停业归入资格罚中。例如，杨解君教授认为行为能力实属资格，行为能力与行为又有着概念上的不同；杨小君教授认为在一定期限以内取消特定资格或禁止从事一定行为即资格罚之一。笔者认为，这些学者的思维可能是受到了当时民法学中认为民事行为能力是取得民事权利、承担民事义务的资格这一观点的影响。时至今日，仍有学者认为将责令关闭与责令停产停业归为一类是没有将行为罚的类别分辩清楚，认为其应当归为资格罚。在上述学者提出责令停产停业是资格罚之时，也有部分学者提出其应为能力罚或行为罚。例如，胡锦光教授认为，责令停产停业属于能力罚，其生产、作业或者工作的法律资格没有被剥夺；肖金明教授认为责令停产停业属于行为罚；在新《行政处罚法》颁布之后，成协中教授认为责令停产停业与责令关闭属于行为罚。胡建淼教授也赞同这一分类，并认为，行为以资格为前提，直接禁止或限制行为的适用行为罚；通过取消或限制其许可证照来禁止或限制目的则适用资格罚。笔者认为，责令停产停业与责令关闭同属于行为罚，因为二者都没有剥夺从业资格；但吊销许可证件则截然不同，因为它剥夺了生产经营的资格。也即是说，责令关闭是因为违反行政管理秩序而在此时此地不能进行生产经营一是对行为的控制；而吊销许可证件是因为违反行政管理秩序而无论在何时何地都不能进行生产经营法律规定允许生产经营的基础前提使其不具备。我国现行法中也为我们提供了立法佐证。一是《药品管理法》第115条规定：“未取得药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生产、销售药品的，责令关闭。”未获得相关许可，何来可处罚的资格？可见，责令关闭针对的是行为。二是上述《食品安全法》第125、126条的规定，“直至”表达了吊销许可证比责令停产停业更为严厉，若责令关闭与吊销许可证件同为资格罚，那么二者在法条规定中并列存在的意义在于何处？答案就在于处罚程度的差异，即剥夺资格比控制行为更严厉。也即是说，责令关闭与责令停产停业控制的是公民、法人或其他组织进行行为的客观条件，从这个意义上讲，也是对行为能力的控制，但与此前学者认为的“行为能力”并非一同。
通过前文对概念的分析，我们可以知晓，适用责令关闭行政处罚的一个重要前提是被处罚者违反了行政管理秩序。新《行政处罚法》规定责令关闭之前，在不少法律法规的法律责任一章中都有对违法者处以责令关闭的规定。在时代持续不断的发展的今天，责令关闭是否可以扩展新的领域？我们需要重新审视责令关闭的适用领域。
我国有学者初步总结了责令关闭适用的事项范围，包括职业病防治、药品管理、安全生产、环境污染保护与噪声污染防治这几个领域。典型的立法有《药品管理法》《安全生产法》《水污染防治法》与《噪声污染防治法》等。其中职业病防治的相关法律和法规可能不为熟知，例如我国《职业病防治法》第75条规定，“情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭”。与之领域相近的，例如我国《传染病防治法》第76条也有责令关闭的规定，“在国家确认的自然疫源地兴建水利、交通、旅游、能源等大型建设项目，未经卫生调查进行施工的，或者未按照疾病预防控制机构的意见采取必要的传染病预防、控制措施的······逾期不改正的，处三万元以上十万元以下的罚款，并可以提请有关人民政府依据职责权限，责令停建、关闭”。这样一来，如果仅以职业病防治来概括是不准确的。又因责令关闭首次出现于《行政处罚法》之中，对其适用领域的研究，可以与较之出现稍早的责令停产停业相互对照。有学者根据相关立法规定总结了责令停产停业的适用领域，包括：生产经营者实施了比较严重的违法行为；从事加工、生产、经营与人的生命、健康密切相关，已经或者可能威胁人的生命安全或者身体健康的商品；出版对精神生活有不健康影响的出版物、音像制品等；违反《环境保护法》排放、倾倒垃圾等违法活动；违反安全规定从事矿山开采、资源开发、海洋捕捞等。结合现有法律法规及规章的规定，并参照学者的总结，笔者对既有的责令关闭的适用领域概括为安全生产领域、从事与人的生命健康密切相关的生产经营领域、环境保护与治理领域，以及疾病防控领域。目前我国在出版领域与资源开发领域的行政处罚中，多见责令停产停业与吊销许可证件的处罚方式，而没有责令关闭。看起来既有的责令关闭的适用领域多集中于与人的生命健康直接或间接相关的领域，而出版领域与资源开发领域似乎与人的生命健康关联程度较小，但是这个理由是无法站住脚的，因为在网络运营中已经可以适用。
最新的法律法规中出现了“责令关闭网站”的规定，例如我国《网络安全法》第61条规定了未要求用户提供真实身份信息，或者对不提供真实身份信息的用户提供相关服务，且拒不改正或者情节严重的，除罚款之外可以由有关主管部门责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照。该法第62、64条及第66~68条和《互联网信息服务管理办法》第19、20、23条的有关规定亦复如是。这些条文所规范的是在网络空间领域违反行政管理秩序的行为，属于责令关闭的行政处罚在网络领域的具体化。责令关闭在网络领域的适用，突破了原有几种与人的生命健康具有不同关联程度的生产与经营领域。综合来看，不应当把责令关闭的适用领域局限于此，可以进行一定范围的拓展。
在出版与资源开发领域是否适用这一问题上，一个是新兴的网络运营领域，网络安全法中“责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照”从轻至重的处罚规定；前文提及的《传染病防治法》中的条文就有学者特别提出，对一般情节、加重情节，责令自行纠正和责令关闭进行区别对待是一个表率。这些都为出版领域与资源开发领域中“责令关闭”适用领域的扩张提供一个立法修改的参考。所以，可以明确责令关闭的适用范围是安全生产领域、生产经营与人的生命健康密切相关的领域、环境保护与治理领域、疾病防控领域，以及网络运营领域。而对于出版领域与资源开发等其他可以适用责令关闭处罚的领域，则是见仁见智了。
《行政处罚法》中既然已经规定责令关闭这一处罚方式，那么是否可以将以往所规定的依法取缔的事项纳入责令关闭中来？对此，我们应明确取缔是否为行政处罚的种类之一，再寻找取缔与责令关闭的相同之处，最后判断是否适用以及如何适用。
“取缔”一词源自日本，意为监督与管理。但在我国的演变中，取缔一词现在主要适用于责令停止无证经营的活动。涉及“取缔”的法律法规，所适用的行政管理事务愈加广泛，有学者统计，截至2019年，已有法律依据多达600部，中央层面有56部，地方层面有544部。在我国的立法实践中，可以分为针对非法组织与非法场所这两个类别。针对非法组织的，例如《外资银行管理条例》第63条规定了未经国务院相关机构的审查批准，擅自设立外资银行或者非法从事银行业金融机构的业务活动中应被取缔的内容。针对非法场所的，例如我国《证券法》第200条规定，非法开设证券交易场所的，由县级以上人民政府予以取缔。这与我国《药品管理法》第115条规定的模式如出一辙：其一，均未取得相关许可或批准，不具备从事资格；其二，在未获得资格之下，可能进行了业务活动；其三，法律后果虽然表述一为“关闭”，一为“取缔”，但是其根本含义均为此时此地无限期地使组织与场所不复存在与停止生产经营等活动。如此看来，在《外资银行管理条例》与《证券法》中的“取缔”是“关闭”之意。与此相同的是，如《娱乐场所管理条例》第41条规定的“擅自从事娱乐场所经营活动的，由文化主管部门依法予以取缔”，《出版管理行政处罚实施办法》第58条规定的“对未经批准擅自设立的出版、印刷、复制、发行单位予以公告取缔”等“取缔”的内涵亦复如是。我们会发现，在上述法律法规中，所使用“取缔”的前提是，被取缔者没有获得许可或批准而擅自设立组织、建立场所、从事活动，这与责令关闭的适用几乎一致，因此取缔完全可以更改为责令关闭。
在学术讨论中，取缔性质的争论至今莫衷一是。在21世纪初就出现了“行政强制措施说”“行政处罚说”等六种观点。针对本文，我们需要着重分析取缔是否为行政处罚。支持行政处罚的学者认为：其一，取缔在法律文本规定的位置处于法律责任或者罚则一章之中；其二，取缔是一个意思行为，是一个制裁性的行政决定不具有物理性与实力性；其三，取缔是对违法行为的制裁，是结论性的行政行为，带有“终局性”特征；其四，取缔目的在于使其不复存在，属于典型的能力罚；其五，取缔针对的是无证经营违法行为，若是合法设立的，应当适用吊销许可证件；其六，取缔适用的是“彻头彻尾”的违法行为，使其从法律上“消灭”，是严厉的处罚措施。反对的学者认为：其一，恰是因为没有获得合法许可而擅自从事，取缔是责令停止，属于强制措施；其二，取缔没有特定的内容，非法组织被依法取缔后仍然继续存在，如果仅依法取缔而不没收非法财物，仍然可以进行违法行为；其三，被取缔者因为没有资格从事特定活动，因此禁止从事并没有发生制裁效果。上述两面的要点，是在学理上的讨论，依照取缔这一行为所展现出的特点，各有侧重地进行解读。
综合立法实践与学理研究，笔者认为，取缔属于行政处罚且与责令关闭并无二致，理由有如下两个方面。一方面取缔不应继续存在的理由。第一，取缔并不存在于《行政处罚法》这一作为行政处罚总则的法律之中，其适用的各项要件并不明确。第二，取缔也不符合行政行为从“命令一服从”到“协商一合作”的发展趋势。第三，有学者通过自己的实地调查，发现取缔已经在执法实践中名存实亡。另一方面是责令关闭可以包容取缔的理由。第一，取缔在法律文本规定的位置处于法律责任或者罚则一章之中，其意是对违法行为的制裁，具有否定性的结论评价；而行政处罚性质的责令关闭的规定亦复如是。第二，设立非法组织、建设非法场所与从事非法活动均是违法行为；而责令关闭中，违法从事生产经营活动、违法建设等违法行为，同样也是违反行政管理秩序。第三，被取缔者虽然自始至终都不应依法获取资格，但是所处罚的是增加义务，包括解散、解除非法组织与场所的作为义务，以及停止非法活动的不作为义务；而责令关闭的部分适用的情形也是不具备相关资格，对其处罚的内容也包含了上述作为与不作为义务。因此，既然在新修订的《行政处罚法》中，已经明确了责令关闭的行政处罚种类，其原则上应当不再单独在法律法规中使用“取缔”一词。但是现行法律法规文本中，没有进行修改的“取缔”，则应当依照其具体的性质进行适用，并在执法实践中不断摸索，为将来立法的完善提供经验。如果责令关闭可以替代取缔，那么在此前概括的安全生产领域、生产经营与人的生命健康密切相关等领域中，将会增加新的领域取缔非法组织与场所的领域，此时的取缔可以作为学术用语而不是法律用语了。
在前文分析责令关闭及其相关概念时，我们可以明确两点：第一，责令关闭属于行政处罚，具有制裁性，即是对被处罚者权利的减损和义务的增加；第二，责令关闭与责令停产停业、吊销许可证件有着相当程度的不同。那么，对于这三种具有不同程度和制裁性的行政处罚方式，在同一领域内依法存在一种或多种行政处罚方式时，应当如何明智的选择？
目前在我国存在三种适用责令关闭的情形。第一种如我国《水污染防治法》第86条规定的违法生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺……情节严重的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见，报请本级人民政府责令停业、关闭。我国《噪声污染防治法》第74条第2款规定在噪声敏感建筑物集中区域改建、扩建工业企业，未采取有效措施防止工业噪声污染的，先由相关部门责令改正，处以罚款；拒不改正的，再报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。更有甚者，我国《安全生产法》第108条规定，在经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的情形下，相关部门应当提请地方政府关闭的同时，有关部门应当依法吊销许可证件。存在相关违法行为时，先进行较轻的如责令停产停业的行政处罚，当无法实现处罚目的时，再采取责令关闭以及吊销许可证件等更为严厉的行政处罚方式。笔者将第一种概括为因情节严重而采取的责令关闭。第二种是直接适用责令关闭，没有裁量范围的情形。其中又存在着两类适用方式，一类如我国《水污染防治法》第87条规定的违法建设不符合国家产业政策、严重污染水环境的小型生产项目，由所在地的市、县人民政府责令关闭。此即除却责令关闭以外没有其他处罚方式。而另一类如我国《噪声污染防治法》第74条第1款规定的在噪声敏感建筑物集中区域新建排放噪声的工业企业的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，处以罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。此举与其他行政处罚种类并列存在，但是此处的责令关闭属于羁束型行政行为，没有能否适用的裁量空间。笔者将第二种统一概括为直接采取责令关闭。第三种如我国《水污染防治法》第65、66条置于在饮用水水源一级与二级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目与已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭；即存在相关违法行为时，可以选择进行责令拆除或者关闭。但是第三种情形需要经过一番辨析。对于第二种而言，责令关闭是处罚的唯一方式，执法者无可选择。对于第三种而言，在“石家庄诚通机动车驾驶员培训学校诉石家庄市新华区人民政府、石家庄市人民政府行政处罚与行政复议案”中，河北省高级人民法院认为该案中的责令关闭为行政处罚。在“开原家兴牧业有限公司诉开原市人民政府、铁岭市人民政府责令关闭及行政复议案”中，辽宁省高级人民法院否认了原告提出的该责令关闭属于行政处罚性质的观点，但并未对该责令关闭做出定性。我们可以将《水污染防治法》第87条与第65、66条对照，就会发现，第65、66条置于该法第5章即饮用水水源和其他特殊水体保护之中，两条规定的是禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。如前文所述，该规定不是违反行政管理秩序，而是实现行政管理目的，所以此处的责令拆除与责令关闭是行政强制而非行政处罚。而第87条置于第7章即法律责任之中，是对违反国家产业政策建设的项目进行制裁，所以此处的责令关闭是行政处罚。因此，实际上目前在我国只存在前两种情形，即一种是因情节严重而采取的责令关闭，另一种是直接采取责令关闭。
然而在立法现实中，仍存在着可以继续研究的空间。虽然立法条文中并没有出现责令关闭甚至关闭的字样，但是根据前文论及的责令关闭比责令停产停业更为严厉，而吊销许可证件又是资格罚中最为严厉的处罚方式，又比责令关闭尤为严厉。在现行法律和法规中，存在责令停产停业与吊销许可证件而没有责令关闭的情形由此也引发了新的问题，这对未来新法制定与旧法修改的影响均值得讨论。
我国新《行政处罚法》第5条第2款规定了过罚相当原则，也就是行政处罚与危害程度要保持相应的“均衡”。国务院《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中提到“坚持行政处罚宽严相济”，既要满足过罚相当，还要符合宽严相济，那么在责令关闭这种情形下的立法与执法中，就需要明确行政处罚的目的。新《行政处罚法》第2条的规定表明了行政处罚的直接目的是惩戒行政违法行为，其最终目的在于使被处罚者不再违法从而维护正常的社会秩序与公共利益，也是《行政处罚法》第6条处罚与教育相结合原则的具体实现。也即是说，行政处罚可以具有惩戒、阻止、预防违法的功能，使其成为行政法律规范得以遵守的保障之一。责令关闭，既是对违法的惩戒，也是对未来的预防。例如，企业违法排污，情节严重之时，关闭企业则停止污染排放，使其从源头上得到了控制与治理，当然这里的预防也包含着补救的意义。除此以外，责令关闭也是对该企业重新从事生产经营和其他同类企业的教育。上述分析是从行政处罚的角度进行的，解决这一问题我们还需要从另一个角度考虑，即优化营商环境。具体在法律法规中也有所表现，如《优化营商环境条例》第3条既规定了“加强和规范事中事后监管”，还要“更大激发市场活力”与“增强发展动力”。我们会发现，在前文论述中所引用的法律法规条文，几乎都是对从事生产经营的企业进行行政处罚，它们恰是市场主体的组成部分之一。
通过上述的解读，对于存在责令停产停业与吊销许可证件的处罚而没有责令关闭的问题可以如此解决。第一种途径是在法律条文的语句中隐含着可以适用的情形。我国《食品安全法》第125、126条规定的“情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”。其一，按照新法，按照处罚严厉程度可以将三者排列如下：责令停产停业、责令关闭、吊销许可证；其二，在本法的条文用语中出现了“直至”一词，直至本身就包含了一定的限度范围——既可能是时间，也可能是情节。在这种情形下，是否在两者之间允许适用责令关闭，结合以上分析，笔者的意见倾向可以适用。但是由于特别法优于一般法的解释规则，适用的实现可能需要在下一次该法修订之时了。第二种途径是现法律条文中只存在责令停产停业与吊销许可证件，可以增加责令关闭的选择责令关闭的存在。我国《放射性废物安全管理条例》第38条规定了未经许可而擅自从事废旧放射源或者其他放射性固体废物的贮存、处置活动，由省级以上人民政府环境保护主管部门责令停产停业或者吊销许可证的内容。我国《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》第52条也将责令停产停业与吊销许可证件作为或者式的并列规定。《出版管理条例》第68条亦复如是。在这种情形之下，可以在责令停产停业与吊销许可证之间增加责令关闭的选择。
这一法律修改与法律解释的问题解决之后，还有一点需要再论述的是，在执法实践中的裁量及其他配套行为如何实施。无论是最初概括的因情节严重而采取的责令关闭的情形，还是新解决的应当采取责令关闭而非责令停产停业，以及可以在责令停产停业与吊销许可证件之间增加责令关闭这两种情形，它们有一个共同的特点就是存在一定的裁量范围，那么在选择处罚方式的时候，就需要同时考虑上述论及的行政处罚的目的与原则，以及政策导向。正如“益阳湘泓生态农业科技有限公司诉益阳市生态环境局环境污染关闭补偿案”裁判理由所说的，“关闭企业作为最严厉的行政处罚措施，原告就此失去了继续经营的基础”，因此需要尽可能准确地认定违法情节，能够选择较轻的处罚方式时，则不选择较重的处罚方式；即比例原则在此中的具体应用，尤其是作为比例原则子原则之二的适当性与必要性原则的应用。它们二者的思考角度不同。如前文所论及的营商环境的建设，地区经济的发展需要企业来活跃，从这个角度来看，就需要适当性原则的介入。我们知道，适当性原则的核心内容是手段与目的的连接适当，即手段有助于目的的实现。那么在执法实践中，责令停产停业能够解决的，则可以不适用责令关闭。另一个角度，从行政处罚的定义中我们得知，行政处罚是对权利的减少和义务的增加，那么这个权利的减少也应当是有限度的，即从人权保障的角度来看，就需要必要性原则的介入。必要性原则的另一个原则叫作最小侵害原则，更明显地表达出应使行政相对人所受损失保持在最小的范围与最低的程度之内。同样的，在执法实践中，责令停产停业能够解决的，则可以不适用责令关闭，甚至吊销许可证件。例如，在“广西贵港市某某航运有限公司诉贵港市生态环境局、贵港市人民政府罚款及行政复议案”中，被告在责令停止生产或者使用与报经有批准权的人民政府批准后责令关闭之间选择了前者，在原告的确符合法定处罚条件之时，广西壮族自治区高级人民法院则驳回了处罚过重的理由。如此，在让该企业负有相应法律责任的同时，也是给予该企业机会以进一步整改，但并不是一律选择较轻的处罚方式而规避责令关闭。其一是在法律规定的范围内，当被处罚者并不进行整改的时候，则应当给予责令关闭的处罚。例如，在“株洲市金马机械化定点屠宰有限公司诉株洲市生态环境局、湖南省生态环境厅行政处罚及行政复议案”中，湖南省高级人民法院认可了被告在原告责令停产整治期限过后仍未整改并继续生产的情形下予以责令关闭的处罚。其二是涉及环境违法和安全生产等重大问题，则应当在公共利益与个人利益中侧重于公共利益，果断给予责令关闭的处罚。例如，在“南丹县祥隆选矿厂诉广西壮族自治区南丹县人民政府、广西壮族自治区河池市人民政府行政处罚及行政复议案”中，最高人民法院认定该地政府处以责令关闭合法，在限期整改后该企业逾期不改，为了环境与安全的公共利益应当责令关闭。因此，在具体的法律适用中，应当对需要考虑的因素进行全面分析，在合法性的基础上进一步实现正当性。同时，行政机关对于被处罚者的合法权益也应当着重保护，尤其是程序性权利，例如说明处以责令关闭的理由、听取被处罚者的陈述与申辩、告知与组织针对责令关闭进行听证等。
此外，在适用责令关闭处罚的时候，“整顿”应当作为行政命令与处罚决定一并做出。在现行的法律法规中，我们会发现，《药品管理法》第117条中出现了“责令停产停业整顿”，《水污染防治法》第84条中出现了“责令停产整治”，《产品质量监督试行办法》第13条中出现了“责令停产整顿”，在《防止拆船污染环境管理条例》第20条中出现了“停业停产整顿”，等等。在上述法律法规及其他部分法律法规中，出现了相近的字样，即在责令停产停业之后，往往会附加整顿或整治的义务，这是法定义务。然而，这种整顿或整治的义务，在只有责令停产停业的条文规定下是否存在，学界对此亦有不同的声音，但多数学者表示赞同。笔者亦持赞同意见，因为行政处罚具有惩戒、阻止、预防违法的功能。在《噪声污染防治法》《安全生产法》等法律法规的相关规定中，在已经给予责令停产停业的行政处罚时及处罚后的一段时间内，应当至少做到以下两点。第一，行政机关具有执法职能，所以在被处罚者后续的生产经营中，应加重对其的监管力度，依法进行不定期检查。第二，行政机关具有专业知识与业务能力，在被处罚者整顿期间，可以提供整改指导，至少是有关规定法律法规的普法教育。因此，在责令停产停业面前，责令关闭应当具有一定的谦抑性。但是，对于像某矿业投资公司越界开采矿产资源行政处罚案中，被告于2015至2019年数年之间屡罚屡犯的情形，吊销许可证件这种决不姑息的作为是绝对合法且正当的。所以在实践中，根据具体情形，依照相关法律规定，确实需要责令关闭之时，执法机关应当决不姑息。
责令关闭是旧事物，原因在于其存在于立法与执法的实践之中已有多年。责令关闭又是新事物，原因在于其首次明列于作为行政处罚总则的《行政处罚法》之中。立法固然存在滞后性，但是为了保持它的生命力，必须从既往中获取，更需要面向未来，落实在法律的执行实践中。因此，对这一兼具新旧事物特征的责令关闭的适用研究，是一次有益的探索。返回搜狐，查看更多